Справочная система сервера | Статистическая база данных | Экспресс-анализ Периодические издания | Специальные материалы | Архивы | АЛ "Веди"

Рост социальных расходов и устойчивость бюджета

Наталья АКИНДИНОВА, Центр развития
АЛ Веди
Другие материалы по макроэкономике


Сначала монетизация, потом удвоение

Реформа системы льгот, изначально направленная на сокращение финансово не обеспеченных обязательств бюджета, на деле обернулась наращиванием социальных расходов. Под давлением социальных протестов, спровоцированных неудачно проведенной монетизацией льгот, в начале 2005 г. правительством были приняты решения¹, заметно повышающие уровень расходов федерального бюджета по сравнению с установленным Законом о бюджете. В числе этих мер — дополнительная индексация базовой части пенсии, компенсация региональным бюджетам оплаты проезда федеральных льготников, дополнительное и более раннее относительно запланированного увеличение денежного довольствия военнослужащим.

Затраты федерального бюджета на монетизацию льгот в 2005 г., млрд. руб.

  План Дополнительные социальные расходы
Денежные компенсации льгот федеральным категориям льготников 106.8
Стоимость социального пакета для федеральных категорий льготников 66.3
Средства, передаваемые регионам в виде субсидий на частичное возмещение расходов на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей 15.0
Средства, передаваемые регионам в виде субсидий на компенсацию проезда федеральных льготников 8.5
Средства для дополнительной индексации пенсий 115.0
Повышение денежного довольствия военнослужащих 6.9
Всего расходы на предоставление льгот за счет федерального бюджета 188.0 130.4
Итого вместе с дополнительными расходами 318.4
Источник: Минфин России, расчеты Центра развития.

Готовность, с которой власти согласились увеличить расходы в рамках процесса монетизации льгот, не только отразила испуг правительства и желание исправить ошибки, сделанные в ходе реформы, но и стала первым признаком отказа от бюджетной политики 2002–2004 гг., предусматривавшей наличие существенного по размерам бюджетного профицита. В сочетании с созданием Стабилизационного фонда и ограничением расходов это привело буквально к "выжиманию" денег из экономики в 2004 г. Бюджет в прошлом году исполнялся с огромным профицитом (4.4% ВВП), при этом финансирование бюджетной (в том числе социальной) сферы оставалось инерционным и недостаточным. В 2002–2004 гг. при снижении непроцентных расходов (включая трансферты Пенсионному фонду России) с 16.8 до 14.9% ВВП единственным стабильным (относительно ВВП) компонентом расходов оставался "силовой" блок. Индексации заработной платы бюджетников, проведенные в течение последних лет, не вели к сокращению разрыва между ней и оплатой труда в небюджетной сфере. Масштабы индексации пенсий в последние годы были недостаточными для сохранения ставки замещения (отношения средней пенсии к средней зарплате), хотя и обеспечивали постоянный рост пенсий в реальном выражении.

Фактический и планируемый уровни доходов бюджетников и пенсионеров

  2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Средняя пенсия, руб. 1379 1637 1915 2346 2840.4 3335.2 3830
  в реальном выражении, в % к предыдущему году 116.3 104.5 105.5 110.5 112.4 109.7 108.1
  в % к средней зарплате 32 30 28 28 29 29 30
Средняя зарплата в бюджетном секторе, руб. 3614 4397 5810 7138 8388 9855 11580
  в реальном выражении, в % к предыдущему году 128.1 105.3 116.2 110.9 109.1 109.8 110.6
  в % к средней зарплате в небюджетном секторе 79 75 81 81 79 81 84
Источник: Росстатагентство, расчеты Центра развития.

Чтобы как-то исправить эту ситуацию, было принято решение при формировании бюджета на 2006 г. и перспективного финансового плана до 2008 г. резко увеличить оплату труда в бюджетной сфере и размер пенсий (вдвое к 2008 г. относительно уровня 2004 г.), а также денежного довольствия военнослужащих и силовиков. Удвоение фонда оплаты труда в бюджетной сфере потребует нарастить расходы федерального бюджета на эти цели на 115 млрд. руб. в 2006 г. и на 350 млрд. руб. к 2008 г. (относительно уровня 2005 г.).

Фактический и планируемый уровни расходов федерального бюджета на оплату труда бюджетников и денежное довольствие военнослужащих

  2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
млрд. руб.
Оплата труда бюджетников 435 534 628 738 867
Довольствие военнослужащих (включая оплату труда гражданских сотрудников) 97 120 140 165 194
Зарплата и довольствие (без начислений) 532 654 768 903 1061
% ВВП
Оплата труда бюджетников 2.6 2.7 2.8 2.9 3.1
Довольствие военнослужащих (включая оплату труда гражданских сотрудников ) 0.6 0.6 0.6 0.7 0.7
Зарплата и довольствие (без начислений) 3.2 3.3 3.4 3.6 3.8
Источники: 2004–2005 гг. – пояснительные записки к проекту Закона о бюджете соответствующих лет, 2006–2008 гг. – расчеты Центра развития.

Еще больший объем средств потребуется для удвоения пенсий. Решение об этом обострило и без того ожидаемую проблему дефицита Пенсионного фонда. Изначально перспектива дефицита средств в распределительной пенсионной системе в долгосрочном периоде была обусловлена неблагоприятными демографическими тенденциями, ведущими к тому, что в течение ближайших десятилетий в России будет ухудшаться соотношение между численностью пенсионеров и занятых. При этом введение в пенсионную систему накопительного элемента, целью которого было решить проблему долгосрочного дефицита пенсионных средств, потребовало отвлечения ресурсов из распределительной системы, снизив тем самым ее возможности по финансированию текущих пенсий.

Следующим фактором, повлекшим сокращение доходов, стало снижение с начала 2005 г. базовой ставки единого социального налога с 35.6 до 26%. Связанное с этим сокращение доходов федерального бюджета от ЕСН привело к возникновению дефицита финансирования базовой части пенсий, которое осуществляется из федерального бюджета. Более того, если не произойдет увеличения собираемости ЕСН, в Пенсионном фонде ожидается возникновение дефицита и в страховой части распределительной системы. Появление дефицита вызвано как ухудшением демографических параметров, так и отвлечением средств в накопительную систему. Это будет особенно заметно в 2008 г., на который намечено увеличение ставки отчислений в накопительную часть с 4 до 6%². Потребность Пенсионного фонда в финансировании дефицита, по нашей оценке, может увеличиться со 175 млрд. руб. в 2005 г. до 520 млрд. руб. в 2008 г.

Замена натуральных льгот денежными компенсациями делает необходимым проведение периодической индексации этих выплат, что также требует роста бюджетных расходов, однако их удельный вес по сравнению с затратами на удвоение оплаты труда бюджетников и пенсий относительно невелик.

Баланс распределительной части пенсионной системы (без учета трансфертов из федерального бюджета на выплаты населению взамен натуральных льгот), млрд. руб.

  2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Общий бюджет ПФР Бюджет ПФР с учетом дополнительной индексации пенсий
Доходы (без трансфертов на монетизацию льгот) 989 989 1120 1309 1434
  ЕСН и страховые отчисления 828 828 1015 1185 1299
Расходы (без трансфертов на монетизацию льгот) 1072 1164 1418 1684 1955
  На выплату трудовых пенсий 959 1038 1265 1502 1743
   на индексацию пенсий 75 190 227 237 241
Текущий дефицит (-) -83 -175 -298 -375 -520
Резерв на начало года 97 52* 0 0 0
Потребность в финансировании за счет средств федерального бюджета 0 120 298 375 520
* – Остаток резерва на начало 2005 г. уменьшен на сумму январских пенсий и компенсаций, выплаченных в декабре 2004 г.
Источник: ПФР, расчеты Центра развития.
Вверх

Влияние дополнительных социальных расходов на устойчивость федерального бюджета

Дополнительные расходы федерального бюджета, которые должны быть осуществлены уже в 2005 г., оцениваются в объеме от 130 млрд. руб. (уже принятые решения об увеличении расходов) до 200 млрд. руб. (с учетом возможного недобора доходов в страховую часть пенсионной системы, необходимости оказания помощи регионам в связи с монетизацией или других пока не принятых решений: о дополнительном повышении денежного довольствия силовикам или стипендий студентам). Однако в текущем году дополнительные расходы не окажут негативного влияния на устойчивость федерального бюджета.

С одной стороны, этому способствует изначально заложенный в бюджет-2005 запас прочности. В то время как его доходы были рассчитаны исходя из цены на нефть на уровне 28 долл./барр., фактически расходы (с учетом средств Стабилизационного фонда, предназначенных на покрытие дефицита ПФР) были рассчитаны исходя из цены 22 долл./барр. Решения о дополнительных расходах в течение 2005 г. поднимают фактическую цену отсечения до 25 долл./барр. Тем не менее, благодаря поступлениям в федеральный бюджет доходов от "дела "ЮКОСа"" (151 млрд. руб.), а также дополнительным поступлениям, связанным с более высокой инфляцией и ростом номинального объема ВВП, для финансирования расходов почти не придется использовать средства, подлежащие зачислению в Стабилизационный фонд. Если среднегодовая цена нефти составит в текущем году 39 долл./барр. (прогноз МЭРиТ), объем дополнительных бюджетных доходов в 2005 г. будет таков, что Стабилизационный фонд за вычетом средств, уже направленных в январе на погашение долга МВФ, к концу года может достичь 1.2–1.3 трлн. руб.

В 2006–2008 гг. реализация всех принятых решений об удвоении пенсий и зарплат бюджетникам, а также индексации льготных выплат, по нашей оценке, приведет к росту непроцентных расходов федерального бюджета с 15.1% в 2005 г. до 16.8% в 2008 г., что, естественно, не позволит сохранить цену отсечения на нынешнем уровне.

В 2006 г. прогнозируемый прирост социальных расходов по сравнению с 2005 г. может составить более 300 млрд. руб., что обусловливает повышение цены отсечения до 27 долл./барр. — в случае, если остальные непроцентные расходы сохранятся на прежнем уровне относительно ВВП. Однако в последующие два года, чтобы справиться с нарастающим уровнем социальных расходов, понадобится увеличить цену отсечения до 28–29 долл./барр., а затем и до 30–32 долл./барр. При этом основную опасность представляет рост дефицита Пенсионного фонда, который, помимо опережающего увеличения размера пенсий, вызывается еще несколькими вышеперечисленными факторами.

Объем дополнительных социальных расходов федерального бюджета (прирост относительно уровня 2005 г.), млрд. руб.

  2006 г. 2007 г. 2008 г.
Дополнительные социальные расходы 305.3 509.4 781.0
Увеличение зарплаты бюджетников и довольствия военнослужащих 114.4 228.9 343.3
Прирост трансфертов Пенсионному фонду на покрытие дефицита, связанного с увеличением пенсий 176.3 251.7 395.5
Индексация выплат, связанных с монетизацией льгот (темпом инфляции) 14.5 28.8 42.3
Источник: расчеты Центра развития.

Таким образом, предполагается, что в 2006–2008 гг. федеральный бюджет в очередной раз "адаптируется" к высокому уровню мировых цен на нефть и по-прежнему будет предпочитать "проедать" сваливающиеся на него нефтедоллары, вместо того чтобы решать проблемы развития или "делиться" с будущими поколениями России.

Влияние дополнительных социальных расходов на параметры федерального бюджета

  2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
план оценка прогноз
млрд. руб.
Доходы бюджета 3326 4165 4188 4604 5010
Процентные расходы 244 243 208 209 185
Расходы на оплату труда и трансферты ПФР с учетом повышения 1077 1247 1562 1837 2237
Остальные непроцентные расходы при условии сохранения на уровне 2005 г. (относительно ВВП) 1727 1738 1984 2222 2471
Профицит 278 937 434 336 116
% ВВП
Доходы бюджета 17.8 21.1 18.6 18.3 17.9
Процентные расходы 1.3 1.2 0.9 0.8 0.7
Расходы на оплату труда и трансферты ПФР с учетом повышения 5.8 6.3 6.9 7.3 8.0
Остальные непроцентные расходы при условии сохранения на уровне 2005 г. (относительно ВВП) 9.2 8.8 8.8 8.8 8.8
Профицит 1.5 4.8 1.9 1.3 0.4
Справочно:
Допустимая цена отсечения при перечислении средств в Стабилизационный фонд, долл./барр.     27 28 32
Цена нефти Urals для расчета доходной части бюджета, долл./барр.   39 34 34 34
Источник: Минфин России, расчеты Центра развития.
Вверх
¹ Отметим, что правительство пошло на увеличение социальных выплат под "давлением улицы" впервые с 1995 г.

² Впрочем, в складывающейся катастрофической ситуации с финансированием текущих пенсий перспективы накопительной части вызывают большие сомнения. В условиях, когда недавно созданная накопительная часть пенсионной системы практически не работает, велика вероятность того, что ее формирование может быть приостановлено либо вообще прекращено ради пополнения распределительной части системы.


© 2005 Веди