Тема: Кадры 26 апреля 2007 г.
Милов В.С.
президент Фонда "Институт энергетической политики"

"Это фатальная, трагическая ошибка - мы строим систему российской государственности на преемственности бюрократии"



Ваш комментарий*
Фамилия,
имя:
Должность,
место работы:
Ваш e-mail:
Тема:
Ваш
комментарий:
  
* — Заполните форму или отправьте на e-mail comment@vedi.ru.

Владимир Станиславович, по данным Росстата, чиновников в стране за 2006 г. стало больше на 8%, или на 115 тыс. человек. При этом в чиновники люди идут из частного сектора, особенно в регионах, где их привлекают чиновничьи зарплаты и режим работы. Сейчас у нас армия чиновников уже выросла до 1 млн. 600 тыс., - содержать такой аппарат крайней дорого. И это все при том, что административная реформа должна была привести к сокращению числа чиновников за счет повышения эффективности их работы. Как Вы оцениваете происходящее, и к каким последствиям все это приведет, что мы получим в результате?

Это вполне естественное следствие того, что у нас ни в девяностые годы, ни в период президентства Путина, не была сломлена, разрушена советская бюрократическая система, советская система управления государством. Кроме этого, в связи с последними тенденциями по усилению роли государства в экономике, в связи с резким ростом коррупции при президенте Путине в административной системе появились дополнительны точки притяжения для многих людей - это возможности, связанные с административной рентой, возможности, связанные с высокими заработками за счет коррупции, которая процветает. Эти факторы в совокупности привели и к ситуации, связанной с тем, что чиновничий аппарат растет, и к ситуации, связанной с тем, что его эффективность не повышается, и при этом достаточно высокая коррупция, и выхода из этой ситуации не видно.

Я много раз пытался формулировать базовые идеи, что надо сделать для того, чтобы систему эту изменить. На мой взгляд, здесь уместно говорить о кардинальной перестройке, просто о сломе всей той системы управления страной, которая сегодня существует, потому что она в принципе неэффективна. Это система, которая основана, прежде всего, на лояльности, а не на эффективности. Все основные регламентные документы, неформальные законы, которые действуют в системе российской власти, направлены лишь на контроль своевременности выполнения поручений руководства, но совершенно не связаны с тем, насколько эффективно работают чиновники на своих местах. В этом смысле неудивительно, что и в высшем руководстве страны исполнительная власть и система власти в целом рассматривается просто как машина для реализации некоторых пожеланий конкретных руководителей по поводу того, как нам обустроить страну, а вовсе не как набор институтов, которые призваны решать те или иные задачи в области нашей жизни и развития. То есть, это культура управления, которая осталась еще с советского времени, и в последнее время получила свое развитие, которая основана на стремлении к тотальному контролю за всем подряд и на иллюзии о том, что порядок в различных сферах нашей жизни и условия для развития прямо пропорциональны степени контроля руководства страны над теми процессами, которые там происходят.

Если говорить совсем простым языком – у тех людей, которые управляли и управляют страной в советское время, в девяностые годы, сегодня, есть фундаментальная вера в то, что порядок в стране и ее развитие достигаются назначением ответственных, и спросом с них за то, что они делают на своем посту, а вовсе не созданием условий, прежде всего, институциональных, для того, чтобы какие-то цели развития объективно достигались путем эффективного взаимодействия самых разных сил в обществе, прежде всего, частной инициативы и рыночных сил. Они не верят в рыночные инициативы, они верят в приказы, и в то, что приказы надо выполнять. В этом смысле их внимание к институциональным факторам близко к нулю, если пытаться оценить его количественно. С другой стороны, они верят в личностные факторы, они считают, что самое главное – это издавать приказы и добиваться их исполнения. И в этой ситуации они считают, что если у них есть какие-то проблемы, то им нужно либо заставить тех людей, которым приказали их решить, работать лучше, либо заменить этих людей, но проблема связана не с тем, что система устроена неправильно, а просто с тем, что конкретные люди плохо выполняют приказы. То есть, вся эта история нацелена на мониторинг своевременности и качества исполняемости приказов, то есть, на промежуточный результат, а вовсе не на конечный – не на порядок в разных сферах нашей жизни, не на улучшение.

Вообще говоря, это можно увидеть по регламентным документам исполнительной власти. Посмотрите на регламент правительства – вы нигде там не найдете попыток проанализировать, а насколько эффективно работают ведомства во вверенной им сфере. Зато вы найдете там огромное, детальное описание процедуры контроля над исполнением поручений, не важно, что это за поручения, а важно то, что процедурный элемент ценится гораздо выше, по сути дела, это главная ценность этой системы. Так было еще с советских времен, это ничуть не изменилось, главная ценность – это лояльность начальству, выполнение его приказов. Причем, что очень важно, в процессе функционирования этой системы содержание приказов абсолютно девальвируется, то есть, неважно, о чем приказ – чиновники, которые работают в системе, должна просто выполнять, что им укажут. В этой ситуации совершенно неудивительно, что аппарат растет, потому что представления людей, которые находятся у власти, таковы – для решения проблем общества нужно назначить новых ответственных, поставить новых чиновников для того, чтобы они как бы решали эти проблемы. А в реальности эти чиновники всего лишь отчитываются о выполнении поручений, а вовсе не занимаются эффективным решением тех задач, которые они должны решать.

Я приведу несколько простых примеров. Я всегда люблю приводить пример про безопасность в угольных шахтах. Известно, что это – болезненная сфера. Недавно у нас была катастрофа в Кемеровской области, которая, на мой взгляд, является убедительным свидетельством полного провала в деятельности регулирующих органов, которые вообще должны следить и применять достаточно жесткие санкции к тем предприятиям, которые нарушают правила техники безопасности в шахтах. В частности, шла речь о том, что специально был снижен уровень показаний по метану на датчиках, что и привело к взрыву и пожару. Это явно такие вещи, за которыми должен следить регулятор. Но я помню, что когда я работал в министерстве энергетики, у нас подразделение, отвечавшее за безопасность угольных шахт, ходило в отличниках по оценке эффективности своей работы, потому что оно вовремя закрывало какими-то документами все поручения Президента и правительства, но шахты при этом продолжали взрываться. Я как раз предлагал перейти на такую систему, когда чиновникам предоставляют возможность достаточно гибко организовать свою работу, а не мучают их постоянным бюрократическим прессингом и поручениями, но зато спрашивают с них за конкретный результат. Например, с министерства здравоохранения – за своевременную поставку лекарств, допустим, с министерства сельского хозяйства и продовольствия – за своевременную маркировку акцизными марками алкогольной продукции. За эти вещи, а вовсе не за то, на какие поручения Президента и правительства и в какие сроки они отреагировали.

К сожалению, мне не удалось сломать эту систему.

Другой вопрос, который я считаю важнейшим, и который, к сожалению, является больной проблемой – это вопрос кадров, и вообще говоря, самой системы организации власти. У нас по закону о государственной службе одним из основных принципов организации подходов к формированию кадров является преемственность кадров. Это фатальная, трагическая ошибка, что мы строим систему государственной власти на преемственности кадров. Это позволило нам сохранить советскую бюрократическую культуру, вредную для страны. Это мешает жизненно необходимой ротации и приходу свежих кадров, это мешает избавиться от большого количества бездельников, которые работают на госслужбе, не принося никакой пользы обществу, но, тем не менее, активно участвуя во всем этом формальном документообороте, закрывая поручения Президента и правительства. Например, когда я впервые возглавил управление в федеральном органе исполнительной власти, его численность была 25 человек. Я сказал руководству, что для выполнения тех функций, которые возложены на управление, мне достаточно пятерых, но при этом я попросил освободить их от значительных элементов бюрократической рутины, лишнего документооборота и переписки, и существенно повысить их заработную плату. То есть, численность того аппарата, который занимался вверенными мне вопросами, можно было спокойно сократить в пять раз, при этом это никак не скажется на эффективности, наоборот, она улучшится, потому что это будут действительно профессиональные люди, которые не будут мешать заниматься творчеством на своей работе, и которые будут эффективно работать на результат, имея соответствующую мотивацию. Я думаю, что это та модель реформы, которую надо проводить в нашей власти, и которую пытались проводить. Я лично слышал от Германа Грефа в момент его назначения министром в 2000 г., когда он летом-осенью формировал министерство, он открыто говорил, моя бы воля, я бы уволил половину министерства. Потому что это люди, которые участвуют лишь в формальном бюрократическом процессе, но результата не приносят. Я полностью согласен с этой оценкой. Эта численность чиновников 1 млн. 600 тыс., считайте, минимум половина – лишние люди, они нужны для того, чтобы участвовать в переписке и в документообороте, но это не приносит никакой пользы стране. Можно работать с гораздо большей эффективностью, с гораздо меньшим количеством людей, но с большей производительностью, если будут созданы условия для творчества и если мотивацией будет не выполнение поручений, а результат.

Что касается мотивации, то в период работы на госслужбе и после этого я сталкивался с сотнями и тысячами примеров того, когда достаточно ответственные и продвинутые, современные люди, мыслящие люди, которые работают на государственной службе, говорили мне и окружающим, что они не будут делать какие-то вещи, которые очень важны для того, чтобы наша жизнь улучшалась, например, не будут выступать с инициативой о разработке каких-то важных документов, правил, решений, просто потому, что ответственность за разработку этих шагов возложат на них, а у них недостаточно ресурсов для того, чтобы с этим справиться, есть масса противодействующих сил, они боятся в этом завязнуть, поэтому просто из логики функционирования бюрократии они не хотят возлагать на себя груз важной ответственности, предпочитая «отписаться». Сегодняшняя система демотивирует людей эффективно работать, приносить пользу обществу, потому что она осуществляет мониторинг того, насколько качественно работает исполнитель, по тому, нет ли у него каких-то незакрытых, неисполненных поручений руководства, но вовсе не потому, насколько хорошо обстоят дела во вверенной ему сфере. Ничего страшного не будет, если, скажем, исчезнет алкоголь из магазинов или лекарства для льготников. Это не страшно, это можно пережить. А нельзя пережить, если этот чиновник ввяжется в попытку решения этой проблемы и на этом потеряет свой аппаратный статус, и подставится под давление бюрократических конкурентов.

В этом смысле нам эту систему надо ломать, надо переходить к системе гибкой организации государственной службы, ротации кадров, притоку свежих кадров. Причем, я могу сказать, что даже участвуя в этих дискуссиях, как-то в свой адрес слышал обвинения, что, вот, ты сам хочешь вернуться на госслужбу, поэтому и призываешь к смене кадров. На самом деле –нет, я не об этом говорю! Я говорю о том, что все кадры должны периодически сменяться, должны работать и вертикальные лифты внутри госслужбы, и горизонтальные лифты. На Западе очень распространена практика, когда люди в течение своей профессиональной карьеры меняют сферы деятельности, переходят из сельского хозяйства во внешнюю политику, потом – в финансовую сферу, и это нормально. Люди должны повышать свой кругозор, времена узкой специализации, на мой взгляд, прошли, люди с узкой специализацией являются неконкурентоспособными, особенно в критических ситуациях.

И безусловно, надо менять систему чиновничьей мотивации, но вовсе не так, как предлагал Головков. Головков носился с идеей бюджетирования по результатам, но это совсем другое, это очковтирательство, это полное сохранение той административной системы, по крайней мере в том виде, как его предлагал Головков, абсолютно неэффективной системы бюрократии, которая существует сегодня. Но при этом предоставление ей некоего пряника в виде того, что система сможет получить немного больше бюджетных денег под управление, если будет лучше работать. Это предложение полностью игнорирует тот факт, что основным ресурсом, к контролю над которым стремятся чиновники, является объем административной ренты, регуляторной ренты. Что эти бюджетные инвестиции – там шла речь о сумме бюджетных средств, выделяемых на то или иное ведомство, на ту или иную программу в зависимости от качества ее работы – это совсем не главное, в абсолютных цифрах это значимые суммы, но для чиновников это капля в море, потому что это не сравнимо с тем объемом административной ренты, который находится под их управлением. Безусловно, это очень косвенный стимул для того, чтобы повышать эффективность, я думаю, что нет никаких шансов для того, чтобы такая система заработала.

Безусловно, это возвращает нас к фундаментальному вопросу. Если мы хотим, чтобы уменьшалось число чиновников и уменьшалась коррупция, надо просто системно уменьшать роль государства в нашей жизни, в экономике – прежде всего. Если мы будем поручать государству отвечать за все, за то, за что должны отвечать рыночные силы, например, за уровень добычи нефти, понятно, что у нас и число чиновников будет расти, и будет расти административная рента. Значит, скорее всего, будет расти и коррупция, и скорее всего, не будет повышаться эффективность, потому что стимулы будут совершенно другие. Частный капитал наращивает добычу, зарабатывает прибыль для себя, а у менеджеров государственных предприятий и курирующих их чиновников отношение к этой собственности весьма косвенное, это ведь не их собственность, они не заинтересованы ее эффективно использовать. Поэтому такая нынешняя система не подразумевает ни эффективности, ни развития, ни победы над коррупцией. Она будет только разрастаться.

К сожалению, нынешняя система отражает ментальность нынешних руководителей страны, да и прошлых – я должен сказать, что в девяностые годы эти подходы сохранились, откуда выходцам из компартии знать что-то другое? Они сохранили ту систему, которую они знали. В этой ситуации единственным выходом является кардинальная реформа нашей исполнительной власти. Я обозначил ее основные принципы, а для того, чтобы ее осуществить, во-первых, нужно, чтобы сменилась власть, нынешняя власть на это неспособна, а во-вторых нужно серьезно продумывать и обсуждать программу этих изменений и то, как мы будем бороться с саботажем бюрократии. Потому что ее будут немедленно пытаться просаботировать.

Те, кто отстаивают идею о том, что ничего плохого в увеличении количества чиновников нет, ссылаются на мировой опыт, в том числе, на США, где армия чиновников чуть ли не в пять раз больше, чем у нас сейчас.

Ответ простой – важны не абсолютные показатели, важна динамика. Я не исключаю, что для оптимального управления системой России нужно еще больше чиновников. Но когда их число резко растет, а эффективность их деятельности не только не растет, а снижается - вот это то, что серьезно отличает нас от США. Я могу привести массу примеров того, что в США система государственного регулирования действительно во многом очень эффективна. Я знаю, что когда компания, владеющая атомной электростанцией, обращается за продлением лицензии на эксплуатацию энергоблока, его проверяют по полной программе, это серьезный регуляторный процесс, а не такое ленивое натягивание «на троечку» – все равно делать нечего, закрыть нельзя, денег нет, придется продлить – как у нас. Это ведет к тому, что шесть атомных энергоблоков, которые выработали свой ресурс, продлены в эксплуатации и там резко повысилось число инцидентов и проблем, и никто не несет за это ответственности. Хотя есть масса чиновников, и их число выросло, как я понимаю, в последнее время, которые формально отвечают за это. То же самое – возьмите вопрос эффективности использования энергии бюджетными учреждениями. В США есть много чиновников, которые занимаются мониторингом этой проблемы, мерами по ограничению потребления энергии, повышению эффективности ее использования в государственных учреждениях. Там этим занимается очень много людей – но там есть конкретный результат, можно показать, как эта эффективность в течение ряда лет повышалась.

То, что беспокоит у нас – это не рост числа чиновников сам по себе, а рост на фоне продолжающейся деградации качества работы государственной системы. Это главный фактор беспокойства, конечно, людей беспокоит, что скоро у нас будет 3-4-5 млн. чиновников, а государство будет работать еще хуже, чем раньше.


© АЛ "Веди" 2007; www.vedi.ru.